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Controvertidas propuestas de cambios tributarios

Funcionarios del gobierno cercanos a la Presidencia de la República han manifestado su intención de aumentar la presión tributaria sobre preceptores de ganancias ?elevadas?. En particular, las propuestas pretenden gravar más intensamente las ganancias de las actividades mineras y agropecuarias con tasas progresivas o incrementales en el IRAE. El objetivo sería contar con mayores recursos para poder financiar un mayor gasto público social de modo de contribuir a una mejor distribución del ingreso.

Lo primero que importa destacar es que la experiencia internacional muestra que, si bien es cierto que el tratamiento tributario a los sectores minero y agropecuario suelo ser bajo regímenes especiales, éstos tienden a ser diferentes entre sí. Por ejemplo, en el sector agropecuario los regímenes tributarios suelen ser favorables a dicha actividad en países donde el sector tiene un bajo nivel de eficiencia, como son por ejemplo, los casos de Venezuela y México. En cambio, en países en los cuales el sector tiene una contribución económica significativa, se suele establecer un régimen general de impuesto a la renta empresarial para los medianos y grandes productores, y regímenes fictos a fin de determinar la renta presunta para los medianos y pequeños. Son por ejemplo, los casos de Uruguay y Chile.

Por su parte, en sectores extractivos, como el minero, petrolero o del gas, sí se aplican regímenes específicos con tasas mayores respecto de la tasa general. El fundamento de ello es que se entiende que son recursos de dominio absoluto e inalienable del Estado. En otras palabras, dado que son recursos no renovables, con los regímenes actuales de sobreimpuesto se procuran generar ingresos con un sentido inter-generacional.

Este es el caso de Chile, de Bolivia, de Venezuela, de Brasil y de Argentina por ejemplo; y esta parece ser la filosofía que está detrás del proyecto de ley que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) impulsa en esta materia.

Adicionalmente, la técnica tributaria recomienda no analizar el impuesto a la renta de las personas jurídicas o de las actividades empresariales de manera independiente del impuesto a la renta de las personas físicas. Pues si se acepta que la capacidad de pago siempre la detentan las personas naturales y desconocemos quienes son los preceptores de las utilidades de una sociedad, gravarlas progresivamente podría llevar a resultados absurdos. Por ejemplo, se estaría desconociendo la acumulación de rentas de diferentes actividades o negocios, las posibles rentas variables, las rentas incrementales de manera temporal y las diferentes estructuras de capital de los sectores. En otras palabras, no es fácil fundamentar la progresividad en el impuesto sobre sociedades tomando como referencia la cuantía absoluta de los beneficios (1).

Por eso, a la hora de introducir tasas progresivas en el régimen general del IRAE, es importante tomar en cuenta algunas deficiencias de la progresividad para las rentas de las personas jurídicas. Primero, el volumen de utilidades no es representativo para determinar la capacidad de pago, pues la misma pudo derivarse de volúmenes de capital totalmente distintos. Segundo, se puede detener el desarrollo de las empresas antes que las mismas alcancen su punto óptimo en sectores de actividad cada vez más competitivos a nivel global. Tercero, pueden surgir problemas técnicos para definir la capacidad contributiva, con la integración de la imposición a nivel de empresa y de las personas físicas que las componen.

A la hora de gravar de manera progresiva las rentas, es necesario preguntarse si es justo gravar sobre-rentas de una personas jurídica por valores absolutos, sin considerar los beneficios reales de las personas naturales. Es que no se puede afirmar que el principio de equidad o justicia tributaria se cumplan en estos casos. Cuando además no se admite la deducibilidad de los tributos (IRAE, IP e ICIR) para la propia liquidación del IRAE, ¿podemos determinar correctamente sobrerrentas antes y después del pago de tributos de algunos grandes productores para defender que este régimen es justo frente a otros sectores de actividad? La respuesta es no. Además, este instrumento en el sector agropecuario alentaría el fraccionamiento arbitrario por motivos estrictamente fiscales, perdiendo otro de los principios importantes en materia tributaria, la neutralidad de los tributos para la asignación óptima de los recursos.

Además, no es correcto afirmar que las tasas progresivas se aplican actualmente en muchos países. En Europa no se aplican alícuotas progresivas, salvo casos muy excepcionales, Bélgica por ejemplo. Como mucho tendríamos el modelo español, que actualmente es de 30% la tasa general y 25% para la pequeña y mediana empresa. Pero en general se aplica una tasa fija que oscila entre el 10% y el 35%, con una clara tendencia histórica a la baja, con tasas promedio para la Unión Europea de los 27, de 23,2% en 2010. 24,5% en 2007, y 35,3% en 1995.

En nuestra región, recientes estudios comparados concluyen que los sistemas aplicados en los países de América Latina muestran una significativa tendencia a la adopción de la tasa proporcional para las personas jurídicas. Entre los países que aplicaban tasas progresivas y cambiaron a la tasa proporcional están Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y República Dominicana. Actualmente, solamente Venezuela mantiene la progresividad en el impuesto a la Renta de las Personas Jurídicas. Por otra parte, si bien Uruguay no tiene la tasa más alta de la región, Argentina tiene 35% por ejemplo, también hay países como Chile que actualmente tienen alícuotas menores, del 20%, y otros de renta media como Panamá, que tienen una tasa del 25% como Uruguay.

En suma, no parece correcto asimilar desde una óptica tributaria, actividades como la minería con el sector agropecuario. Son diferentes sus capacidades de contribución económica y se fundamentan en diferentes principios y tendencias las técnicas para gravar sus rentas. Adicionalmente, creemos que Uruguay debería desechar la utilización de escales progresivas o incrementales en el régimen general del IRAE.

No son aplicadas actualmente en el mundo por no ser técnicamente posible defender su equidad. Además de ser compleja e ineficiente su gestión para la Administración Tributaria, se corre el riesgo de afectar negativamente la productividad y la eficiencia, vitales para la competitividad sectorial a nivel global.

(1) Sevilla Segura, José V., Política y Técnica Tributarias, pág. 438. Instituto de Estudios Fiscales Manuales de Haciendo Pública (2004). España.

Escribe:
Cr. Gustavo Viñales

Artículo publicado en diario El Observador, en edición del día lunes 14 de enero de 2013.